第29章 是否必须制定法律？（1/2）

有数以千计的组织在致力于改善群体之间的关系——它们能够被分类为公共 机构和私人 机构。

前者包括所谓的市长委员会、州长委员会或公民团结委员会——通过行政或立法条例在城市或州设立。公共机构同样包括有权执行反歧视法的市、州或联邦委员会——所执行的有时包括所有相关法律，有时只是一些具体的法律，如那些涉及住房或公平就业做法的法律。有时候，一个公共机构只是一个事实调查组织，例如总统民权委员会。在1947年，总统民权委员会所撰写的透彻的报告促成了宽容人士力量的联合。1 然而，除了这些公共机构，还有各社区的基层执法机构——尤其是地方和国家的警察，他们的职责是确保骚乱、失序和公开的攻击行为可以得到避免并为少数群体提供一切法律保护。

私人机构的类型甚至要更多。从小型的专注“种族关系”或“和睦邻里”的妇女俱乐部、服务俱乐部或教会，到大型国家组织，如反诽谤联盟、民主之友协会、全国促进有色人种发展协会，还有关系协调机构，如全国群体间关系协调协会，以及许多社群设立的公共机构，例如市长委员会、普通公民委员会。

总体而言，公共机构比私营机构更为保守，因为它们不断受到社区内持有偏见者与宽容人士两方面的压力。私营机构更有能力成为监管者，来规划和启动改革。它们作为公共机构的激励和批评者特别有用，能够防止后者变得官僚和无能。但从声望和法规执行的角度来看，公共机构具有优势。原则上，一个社区两种类型的组织都需要，在很多情况下，这两种组织也都能为了一个共同的目标和谐地工作。

在本章中，我们只关心一种类型的公共机构（立法机构），与他们活动的一个阶段（民权立法）。然而我们应该意识到，政府的补救措施显然不都是立法性质的。行政命令能够，而且已经取得了很大成果。罗斯福总统在1941年紧急成立的公平就业实践委员会就是历史上的一个恰当例子。在任职期间，他裁定不与在政策上拒绝雇佣少数群体成员的公司签订联邦合同。此前，罗斯福在大萧条期间也采取了类似的举措，要求所有的公共工程合同中都必须包括非歧视性条款。黑人、西班牙裔美国人、印度人——所有受到压迫的群体——都从中受益。总统手下的行政人员也利用他们的权力来确保联邦住房项目和其他由政府补贴的设施为所有群体所平等享有。近年来，武装部队的高层也发布了废止传统的部队隔离的措施命令。

立法简史2

宪法、权利法案、宪法第十四和第十五修正案为美国国内的所有群体建立了民主和平等的框架。然而在这个框架内部存在各种各样不同的阐释。

内战结束后，国会通过了若干法律，旨在确保解放的黑人奴隶拥有切实的平等：“废除并永远禁止奴隶制”，宣布三k党为非法，将以种族或肤色为理由干涉他人的投票权视为犯罪，甚至禁止在旅馆、公共交通工具或其他公共场所的歧视。与此同时，惨败后的南方各州立法机关忙于制定与此精神相反的法律，通常被称为“黑人法典”（bck des），旨在尽可能全面地否定被解放种族的新权利。然而，这样的情况只持续了一段短暂的时期，到了之后那个混乱的重建时期，联邦军队入驻南方后，国会确立的民权系统得以实行。

不久以后，通过一系列的事件，南方又重新获得了“统治黑人”的权利。“1877年，民主党议员投票决定废除重建时期的大部分民权立法。最高法院对第十四和第十五修正案做出了非常狭隘的解释，将其法律实施主要留给各州自己判断。在这种鼓励下，一些州立即通过了种族隔离法，并通过各种借口在法律上剥夺了黑人的投票权。1896年著名的普莱西诉弗格森案（plessy v fergon decision）支持了各州自主权的论点。在这个案件中，法院接受了“隔离而平等”的原则，根据该理论，法令规定了种族隔离，但在实际上并不否认他们是平等的。这项特殊的决议主要维持了路易斯安那州的火车按照肤色将乘客进行隔离的法规；但是它实质上在宪法上认可了各种形式隔离的原则。

也许在恢复南方对黑人的统治方面更重要的，是参议院阻挠议事的举措。通过援引无限辩论权，任何反对民权立法的参议员（通常在一些志同道合的同事的帮助下）都可以永久阻碍民权法案的通过。这个手段被证实是有效的，自1875年以来，参议院没有通过任何民权法律。除非参议院能够修订议事规则，控制对法案的阻挠，不然将不会有任何类似的法律能够得以执行，或可能被颁布。正因为如此，民权立法的支持者将注意力集中在达成有效的封闭规则上；但是，即使是对参议院规则进行这种修改的提议也会招致阻挠。主要因为阻挠议事，反对人头税、私刑和支持平等就业机会的联邦法律都未能通过。即使众议院通过了这些措施，并且大部分参议员也赞同它们，这些提案也依然无法成为美国法律的一部分。

最高法院的裁决和阻挠议事造成的僵局在北方许多州引起了反响。他们承担起代表少数群体立法的责任。然而直到最近几年，在立法机关的努力下，真正的民权法案才得以普遍施行。在1949年这一年里，提出了一百多项反对歧视的法案，虽然只有一小部分获得通过，但每年积累的保护法规总数也令人印象深刻。有些禁止就业、公共住房和国民警卫队中的歧视。另一些则消除了教育、公共设施和投票所需的人头税方面的隔离。还有一些将反少数群体宣传判为诽谤。而一些南方州则逐步废除了一些较为歧视性的法律，消除了对教育和投票的障碍。

时代的变化也影响了最高法院。自它在19世纪宣布“立法无力根除种族本能”的时候以来，其判决趋势已经发生了变化。近年来，最高法院裁定各州法院不能强制执行土地买卖方面的限制性契约；并判定外来人口土地法（禁止东方人拥有财产）和跨州交通工具中的种族隔离为违宪；勒令专业培训机构必须为所有学生提供真正平等的教育设施。通过坚持平等获得公共设施权，法院能够在不扭转普莱西诉弗格森案的决定的前提下有效对抗种族隔离。实行隔离的大多数州发现，提供两套真正平等的设施需要花费令人望而却步的成本。据估计，在南方， 在保持种族隔离的前提下，确保有色人种儿童与白人儿童具有平等的教育机会，需要花费十亿美元。因此，最高法院对真正平等的规定加速了隔离政策的崩溃，因为它使隔离政策变得令人经济上无法负担。

但争论的焦点在于“隔离但平等”这个逻辑本身是否能够成立。种族隔离的出发点只有一个，即将一个美国人群体视作比另一个美国人群体劣等的。有越来越多的注意力被集中在这个问题上，反对隔离的呼声也越发高涨。我们即将在本章稍后的部分看到，如今，这个问题比以往任何时候都更加明确地摆在了最高法院面前，它是否愿意面对这个问题，以及是否愿意推翻普莱西诉弗格森案的裁决，将是对正在发生的社会变革程度的一种衡量。

立法类型

广义上说，对少数群体的法律保护有三种类型：（1）民权法，（2）就业法，（3）群体诽谤法。3 当然，我们必须认识到，许多不直接旨在保护少数群体的法律可能会产生更大的影响。例如，最低工资法帮助被压制的群体提高生活水平，从而改善他们的健康、教育和自尊。这样他们就会更容易地被主流群体接纳为邻人。同样，打击犯罪的有效法律可能会消除犯罪团伙，这些犯罪团伙通常是按照族裔组织的，有时会将自己的族裔偏见带入帮派斗争。反对私刑法也有着类似的作用。

民权法 包括禁止任何公共娱乐场所、酒店、餐馆、医院、公共交通工具、图书馆内，基于种族、肤色、信仰或国籍歧视顾客的法规。北部和西部的大部分州都颁布了类似的法律。但是，这些法律并不会始终被严格执行，一部分原因是执法官员不重视，一部分原因是特定地区的偏见足以限制官员，还有一部分原因是因为受到歧视的人很少会选择投诉（很多人只会默默溜走）。当检察机关严肃处理这些案件时，罚款通常也只有十美元至一百美元，于是检察官认为不值得为此大费周折。法律很少规定撤销违反者的营业许可。排挤中国人或黑人的酒店经营者可能会被判有罪，但只会被罚几美元。他只需要乖乖付钱，并将这一小笔记在广告支出或是营业日常损耗的账上，就可以继续他的歧视性做法。

这些法律的合宪性已经确立，它们目前的普及也预示着将来会有更严格的执行。然而，人们普遍认为，应该设立一个专门的委员会来执行它们，这个委员会的职能包括与违法者非正式协商、对违法者做法律教育，如有必要则撤销其执照。

公平教育的实践也是近期立法的主题。在某些国家特许经营的私立学校在实际招生中排挤某些少数群体成员（例如，一些医学院歧视犹太和意大利申请人）的消息被披露之后，立法机构已经对其做出了限制。法律禁止学校（通过照片或问卷）询问申请人所属群体的信息，录取只依据成绩。这项法律对许多从未实施歧视的学校造成了行政上的不便。然而法律的支持者认为它实现了一个理想的目标。不用说，在那些法律上许可了教育隔离的州，就不存在这样的制度。

公平就业法： 罗斯福总统下令建立一个战时机构，以确保公平就业机会。这种做法似乎吸引了公众的关注。4 然而，国会由于没有为其有效运作提供足够的资金。所以，对违反这项命令者的惩罚，或是委员会起诉并调查违法行为的权力，并没有得到法律的保障。战时机构期满后，国会也未能通过法律将其确立为一个常设的政府机构。

尽管这项命令遭到国会的反对，但fepc仍然是个“时机成熟的想法”。在1945年，纽约通过了埃维斯-奎因法令（ives-n w）。然后，约有一半的北方州与西部州都颁布了类似的法律。许多城市也已经通过了fepc法令。在通常情况下，违反该法律并不会被处罚，但是委员会令人不适的审讯和对其公众形象的损害足以构成对违法者的惩罚。然而，调解已经取得了如此多的成就，以至于在大多数存在有策略的执行活动（实际上就是“调解”)的地方，其结果都被认为是非常成功的。除了由此产生的新的就业机会，少数群体的士气还因为知道他们作为劳动公民的权利受到了公众关注而有所提高。

1950年，《商业周刊》（bess week ）向实施fepc法令的州中的大型雇主进行调查，“fepc是否对你造成了不便？”编辑们总结了答案：“fepc法律并没有如其反对者所想的那样使人沮丧。也没有不满的求职者抱怨投诉。个人摩擦并没有那么严重……即使那些反对fepc的人现在也没有公开与之为敌的意思。”此外，雇主们似乎认为，法律并没有对他们选择能力最为突出的雇员这一基本权利形成干涉。5

从这种法律中获得的经验为我们解决偏见问题提供了新的洞察。这展示了说服、调查、宣传所能起到的作用。而这种做法并非是强制性的，而是一种调解。事实证明，很少有雇主的偏见是得到了证实的；他们只是在遵循一般做法而已。当他们意识到客户、员工和法律所偏好的，或至少是所期望的，是一个非歧视的环境时，他们就会采取合作的态度。

实际上，如果事先要求员工或客户与少数群体成员共同工作，或为少数群体成员提供服务，那么，他们往往会在口头上拒绝。但事实证明，当雇主采取平等实践的时候，并不怎么会招致反对。甚至许多人都没有意识到发生了变化。

在纽约市的一家大型百货公司中所进行的那次实验就能展示出口头表达的偏见与平等主义行为之间的矛盾（第62——63页）。6 在那里，黑人售货员和白人售货员共同为顾客提供服务。研究人员一路跟随那些由黑人售货员提供服务的顾客走出商场，并对没有意识到自己被跟踪的顾客进行了采访。有一些客人表达出“不想被黑人售货员服务”。但是，当他们被问及是否见到百货公司中有黑人售货员时，四分之一的人给出了否定的答案。显然，他们没有感知到（或回想起）刚才是一名有色人种服务员为他们提供服务的。口头表达的偏见和行为之间如此奇怪的脱节是具有启发性的。这表明人们在日常的生活之流中会默认平等原则，只要这个问题没有被语言明确表达出来并从而进入意识。

同一项研究还显示，那些回忆起是黑人售货员为自己服务的顾客，所持有的偏见被大大削弱了。他们会说，“在某些柜台使用黑人售货员还挺不错的”。一位在服装柜台受到黑人售货员服务的顾客赞成这种安排，但是他认为黑人售货员不能被安排在一些与顾客关系更紧密的柜台之中，如食品柜台。但是那些在食品柜台受到黑人售货员服务的顾客表示，这种安排是可以接受的，但是认为黑人售货员不能够被安排在服装柜台。偏见依旧存在，但是显然被削弱了不少，而且是处于守势的。

fepc法律不仅在实践中所受到的阻碍很少，并且在改善群体关系中也具有战略意义。它为一些少数群体提供了相较于之前更高的收入以及地位更高的工作。这一过程符合梅德尔对改善黑人与白人之间关系所提出的一个重要原则。7 他认为其中存在一种“歧视排序”（rank order of discriation）。白人，至少南方的白人，对种族通婚的抗议最为激烈，甚至高于对社会平等的抗拒；之后，则是对公共设施、政治平等、法律平等的抗拒，他们最不反对的是工作机会平等。黑人自身的歧视排序则几乎完全相反。他们最为渴望的是平等的就业机会（因为他们中的很多人都处于经济困境之中，即使不是极端贫穷，谋生对他们而言也是一个难题）。因此，fepc法案的通过能够以造成白人最小不满的方式，对歧视进行打击，并给予黑人最大程度的满足，这是心理上的核心。

作为法律补救措施的群体诽谤法 和煽动法 则更有争议。

立法旨在遏制对群体的诽谤，这是对已经确立的法律原则的逻辑延伸。一个人能够发表他的看法，称x先生是一个骗子、一个叛徒，但是，如果他不能证明他的指控，他需要支付x先生损失赔偿金，尤其是如果他让x先生丢了工作，或使其在社区的声望受损的话。然而，一旦他声称日本人，或犹太裔美国人都是骗子和叛徒，那么作为日裔美国人的x先生即使也因此遭受了相当的抵制与蔑视，却得不到任何补偿。公司和志愿协会（例如哥伦布骑士，the knights of b）能够援引诽谤罪对其进行控诉；但种族群体依旧没有这方面的保障。在过去几年中，有些州（如马萨诸塞州）已经通过了类似的法规，但是执法层面依旧没有什么进展。

虽然这些法律在原则上是合理的，它的强制执行仍然存在着一定的困难。如果法律规定诽谤罪成立的前提是诽谤者必须怀有恶意，那么，这种恶意是难以证明的。在目前群体差异研究所处的这个早期阶段，我们也难以证明诽谤内容是错误的。此外，这些法律在宪法上是不受欢迎和边缘化的，因为它们似乎削弱了言论自由的权利。除非有意煽动暴力，公开的批判无论公正与否，都是民主权利传统所支持的一部分。正如我们在第26章所读到的，煽动者们往往不会走到明目张胆宣扬暴力那一步。

在仔细考虑了支持和反对群体诽谤立法的理由后，总统民权委员会没有批准这类法律。他们认为，对批判的应对方案应该是反驳，更多的反驳，所有光明正大的批驳都应该被准许。然而，委员会也将通过邮件发送匿名仇恨信确定为一项联邦罪名。在偏见和民权力量之间发生如此严重的斗争时，至少参战方应该表明自己的身份，从而允许直接的回应才算公平。

所有控制煽动者的法律都遇到了宪法障碍。公开破坏和平或煽动暴力总是受到法律的惩罚。因此，针对控制种族主义狂热者的专门立法，反对者认为是没有必要的。而支持者则认为，针对少数群体的煽动存在恶劣且深远的影响。每篇诋毁文字的力量都会累加起来，最终到达一个临界点就会酿成灾难。最高法院不太可能接受这样的推理，因为按照1919年法官奥利弗·温德尔·霍尔姆斯（oliver wendell hols）的裁决，只有当存在“明显和当下的暴力危险”时，才允许限制言论自由。只有当煽动暴行的行为看上去真的迫在眉睫的时候，警察才会进行干涉。许多人这是明智的管理，因为如果给警察更多的自由，他们可能会在一项广泛的反仇恨言论法律的掩护下，压制对他们不利的批评。

同样的论点也适用于限制公共设施使用的提案，即拒绝向其发布的信息绝对不符合公共利益的煽动者发放许可证。这样的法规不会阻止煽动者在私人场所讲话。诚然，这样的法律将明确规定民主的良心必须在公共场所受到尊重。然而，它们也可能为反复无常的政府开方便之门。许可机构可能允许某些类型的偏执狂说话，而让其他人保持沉默；或者，最坏的情况是，在法律的掩护下，他们可能会剥夺其政敌的发言权。

然而，很多诽谤法案的倡导者持有与上述观点相反的观念。对偏见的补救途径并非对其进行压制，而是采取一种平和中正的反对。同样的观点也适用于反对电影、广播、报刊的审查。

立法会影响偏见吗？

我们已经注意到，最高法院在19世纪末以法律无力反对“种族本能”的理由对保守决议进行了辩护，这种自由放任的态度是这个时期一种典型的社会观念。威廉·格雷厄姆·萨姆纳（williaraha suner）表示：“国家无法改变民间约定俗成的规矩。”即使在如今，也经常听到相同的观点，“你无法通过立法禁止偏见”。

这个观点听起来似乎有理，但实际上，它存在两方面的缺陷。首先，我们可以完全确定，带有歧视性的法律将增加偏见，那么，为什么反方向的立法不会减少偏见呢？

其次，立法实际上根本不是针对偏见本身的，至少不是直接针对。立法的目的在于平衡优劣条件，减少歧视。正像我们在第16章中看到的那样，平等地位的交往和正常的结识能给人带来好处，而这种好处只能作为少数群体地位提升的副产品存在。提升少数群体的工作技能、改善他们的生活条件、改良他们的健康与教育条件，都有着类似的间接影响。此外，法律规范确立了公共良知和预期行为的标准，制止了明显的偏见行为。立法的目的不在于控制偏见态度，而只是限制偏见的公开表达。但是，当表达发生了变化之后，想法也会随之改变，那么长远看也能起到改善偏见态度的效果。

然而，也有一些有力的论据反对针对偏见立法。例如，这可能会导致对法律的藐视与漠视。总的来说，美国人被认为是执法不力的。正如梅德尔所说：“美国已经成为一个在实践中允许太多做法，同时却在法律上禁止太多做法的国家了。”8 因此，不被遵守，或遭遇无知与漠视的法律是否依旧还有存在价值？即使经过多年的运行和大量的宣传，大多数纽约人依旧不知道fepc法的存在。那些受到公开明确歧视的人通常不会投诉、援引法律或采取任何其他措施。这种普遍的冷漠态度可能源于一些个人的观念，即一些更高的“自然法”规定了人们有权憎恨他人，并将自己与讨厌的人分隔开来，或漠视法律的干涉。只有多管闲事的人才会试图通过立法将道德强加于别人。

另外一点，法律，尤其是美国通行的清教徒式法律，所打击的只能是行为，而非行为的缘由。强迫酒店经理接受菲律宾客人无法改变他对东方人偏见的根源。强迫孩子在学校中与黑人孩子做同桌，并不能消除经济上的恐惧，这种恐惧可能是他的家庭反黑人情绪的根源。造成人们偏见的是更为深层的力量，而不是表面的压力。

最后，“书本上的”法律和“实践中的”法律之间有着相当大的差距。如果政府没有有效执法的能力，那么任何法律都只能是一纸空文。有人认为，由于美国的执法水平低，所以在人际关系领域立法是白费干戈。这些法律难以得到执行；有时，这些法律与公众习俗相悖，有时，这些法律不为人所知——或人们知道了也不在乎。

以上的观点都使一部分人认为立法在减少群体冲突方面，所能起到的作用微乎其微。

但是，对这些争论中的大多数观点，我们都有很好的回应。虽然，大部分人认为法律是无效的，但这并非意味着民间做法总是优于法律规定。南方的吉姆·克劳法案就塑造了民间做法。同样的，我们也看到fepc法案在工厂或百货商店内迅速建立起了全新的民间习俗。在几个星期内，黑人、墨西哥人或犹太人就能够开始从事几十年来一直将它们排除在外的职业。

人们经常说，必须从教育入手为偏见方面的补救性立法铺平道路。这种观点无疑是正确的。辩论、听证会、予以关注的选民都是必不可少的条件。但是，在一切就绪之后，法律必须经由教育才能够深入人心。群众因既成事实而转变，而非预先了解法律并表示愿意遵守它。这是一个众所周知的心理事实，大多数人在愤怒消退后，往往能够平静接受选举的结果或通过的法案。即使是那些青睐民主党候选人的群体，也能够毫无怨言地接受当选的共和党人。那些在一开始抵触“公民权利和政治权利国际公约”或民事权利立法的人，在法律通过之后，往往也能够遵守。人们是能够因广泛应用的新规范而得到重新教育的。

在这里，我们所讨论的是民主社会的基本习惯。经过往往很激烈的自由辩论之后，公民们会屈服于大多数人的意志。如果这些法案与自身良知一致，他们会尤为愿意接受它 。在这一点上，民权立法具有明显的优势。在第20章中我们读到，大多数美国人都深信，歧视是错误的、不爱国的。虽然他们自身的偏见可能会导致他们对特定的法律提出反对。但是，如果法案与他们自身“更好的品性”相契合，那么这些法案的通过就会使他们感到深深的宽慰。人们需要，并希望他们的良知能够得到法律的支持，这一点在群体关系领域更为重要。